Amando Basurto Salazar y Miguel Angel Valenzuela Shelley
Alcances y límites de temas controversiales
A finales del mes de abril, el Senado de la República sorprendió con la aprobación de un decreto para reformar la Constitución que incluía algunas de las propuestas que el Presidente Felipe Calderón presentó en diciembre de 2009. Que la aprobación del decreto se haya realizado tarde en la sesión ordinaria del Congreso, puso presión extra no sólo sobre la Cámara de Diputados sino también sobre la opinión pública que deseaba tener algo que decir acerca del contenido de la reforma. Desafortunadamente, este contexto de prisa por aprobar la reforma –a manera de que sea aplicable a las elecciones del año 2012– generó la percepción de que no aprobar la reforma tal y como había pasado en el Senado significaba perder la oportunidad de dotar a la ciudadanía de herramientas más eficaces para influir sobre los espacios de toma de decisión política en México; la reforma, entonces, se volvió un juego de suma-cero.
Desafortunadamente, ante este panorama, las opiniones a favor y en contra de la reforma se han hecho escuchar con características desfavorables para el debate: por un lado, se nos han presentado consideraciones que abordan los temas sólo de manera superficial, casi en forma de publicidad; por el otro lado, hemos podido leer análisis que, en su academicismo, se pierden en teorías y modelos que no son aplicables a la realidad política de México y consideran muy poco, o nada, el desarrollo histórico institucional. El objetivo del presente documento es, precisamente, aportar una visión de los temas más controversiales de la reforma que puntualice y explique los pros y los contras del decreto aprobado por el Senado sin caer en los extremos antes mencionados, utilizando un formato y lenguaje sencillo. Tratando, en principio, de dejar atrás la posición de todo o nada que ha secuestrado el debate.
Cabe aclarar que hay dos temas que no se tratan en el presente documento: el derecho de iniciativa ciudadana y la consulta popular incluidos en el decreto de reforma al artículo 35 constitucional. La razón de su ausencia es simple, nos parece que ambas herramientas son primordiales y tienen un verdadero espíritu democratizador. De hecho, siendo estrictos, la aprobación de estas dos herramientas permitiría que el resto de los temas de la reforma política fuesen propuestos y votados desde la sociedad civil y no simplemente modificadas por iniciativa del Senado. Este documento, por lo tanto, se concentra en tres temas: las candidaturas ciudadanas, la reelección de legisladores y la cláusula de gobernabilidad para el Distrito Federal. Una presentación simple y argumentos claros nos permiten explicar cuáles son los beneficios de una reforma política de este tipo y cuáles sus limitaciones. En ningún caso se trata de un documento en contra de la reforma política; se trata, de un documento a favor de que la reforma no conlleve los vacíos político-legales con los que el Senado la aprobó.
Candidaturas Ciudadanas
En la modificación al artículo 35 de la Constitución –en el cual se enuncian los derechos del ciudadano– el Senado propuso incluir el derecho de "solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral correspondiente… a los ciudadanos que de manera independiente cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación." Esta modificación abre las puertas a las candidaturas ciudadanas independientes con la intención de retirar el monopolio electoral a los partidos políticos. En principio, es difícil negar las ventajas de poder elegir representantes que no estén atados a las estructuras corporativistas de los partidos políticos. El resultado lógico sería, por un lado, una disminución del control que los partidos ejercen sobre la política en general y, por el otro, un incremento en los incentivos electorales para que los partidos relacionen más estrechamente sus plataformas y su actuar político a los intereses de los ciudadanos que dicen representar.
Sin embargo, la lógica simple no aplica en el caso de la reforma política en México. La principales razones que parecen hacer inviables las candidaturas "ciudadanas" son: el financiamiento y la falta de transparencia, así como la difícil fiscalización de recursos y gastos de campaña. A diferencia de otros países, las candidaturas independientes representan un problema gigantesco para el financiamiento y fiscalización de las campañas políticas en México. Si el financiamiento se mantiene restringido y fundamentalmente público entonces sería necesario que el erario público pagase las campañas tanto de los partidos políticos como de todos aquellos individuos que cumplan con los requisitos y se registren como candidatos. También sería necesario dotar al Instituto Federal Electoral de un instrumental enorme para la fiscalización de los recursos tanto de partidos como de cada uno de los individuos registrados. Esto sería una carga enorme al erario que de por sí ya raya en lo ridículo: en México los partidos políticos recibieron, del erario público, más de $2,600 millones de pesos en 2008 y casi $3,000 millones de pesos en 2010. A este gasto se le sumaría el de cada individuo que se registrase de una manera proporcional al costo de la campaña por el puesto que se tratase.
Hay quien argumenta que con las candidaturas independientes también habría que admitir el financiamiento privado de las campañas. Este último caso no sólo triangularía gobierno–partidos políticos–ciudadanos, sino que sumaría una arista dejando la ecuación: gobierno–partidos políticos–ciudadanos con suficiente dinero para pagar una campaña–resto de los ciudadanos. La plutocracia mexicana no necesita de candidatos independientes con fuentes de financiamiento privado, pero sí puede hacer uso de su existencia para influir directamente en la agenda política y legislativa del país a partir de financiar a ciertos candidatos. Y aunque el elemento plutocrático pudiese ser excluido –lo cual es casi imposible– aún restaría el grave problema de la distancia entre los ciudadanos que se pueden financiar (o conseguir financiamiento) para su campaña y los que no; evidentemente la mayoría de los ciudadanos queda descalificado de esta manera para ser candidato "independiente". Entre los “lineamientos fundamentales para la reglamentación en la ley secundaria de las «candidaturas independientes»”, que incluyó en su dictamen la comisión permanente del Senado, indica que las candidaturas independientes no deben ser “una vía para la promoción de intereses personales o de poderes fácticos que atenten contra la democracia y el propio sistema electoral y de partidos políticos.” Evidentemente los “lineamientos” no dan ni una sola pista de cómo asegurar que esto no suceda.
En la historia reciente en México, el caso ejemplar por excelencia es el de los "Amigos de Fox" que, como asociación cívica, no estaba regulada por la legislación electoral y estaba protegida en su flujo de recursos por el secreto bancario. Esto significó, como lo indicó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, un sistema paralelo de financiamiento que incurrió en irregularidades e ilegalidades que al final fueron protegidas por el derecho de secreto bancario que cobija a todos aquellos ciudadanos que aportaron recursos en México y en el extranjero. La regulación de estas asociaciones cívicas y sistemas paralelos de financiamiento es muy difícil como lo demuestra la incapacidad de controlar los llamados PACs (Political Action Comitees) en los Estados Unidos de América. Estos grupos o asociaciones civiles, que pueden recaudar fondos y contribuir a campañas políticas sin poder ser regulados por la Comisión Federal Electoral, gastaron en las elecciones nacionales de 2008 alrededor de 3 mil millones de dólares. Habría que evitar a toda costa que esto sucediese en México.
Para que una reforma constitucional abra el camino a candidaturas independientes debe de haber un debate amplio (no sólo en el Congreso) sobre cuáles son los alcances, límites y riesgos de este tipo de candidaturas en México. Este debate no sólo resultaría en acuerdos sobre cómo financiar y fiscalizar a los candidatos independientes, sino también en una fuente de presión para la total transparencia en el uso de los recursos de los partidos políticos. Por esto, tanto la opción de financiamiento público como la del financiamiento privado de las campañas parecen ser inviables hoy en día si primero: 1) no se modifica y reducen los montos de financiamiento a los partidos políticos haciendo posible el financiamiento a campañas independientes y; 2) no se consigue transparentar completamente las finanzas de los partidos políticos y hacer del IFE un eficaz fiscalizador.
Sobre la reelección de legisladores federales
La modificación al artículo 59 constitucional propuesta por el Senado de la República establece la posibilidad de reelección de senadores y de diputados. De ser aprobada en la Cámara de Diputados, los miembros del Senado podrían ser reelectos por un período más (es decir un máximo de 12 años) y los miembros de la cámara de diputados por dos períodos más (un máximo de 9 años). El supuesto –enunciado puntualmente en el dictamen del Senado– es que la reelección le daría una oportunidad a los ciudadanos de premiar o castigar con su voto a los legisladores conforme éstos cumplan con su trabajo y además, se argumenta, haría posible –aunque no aseguraría– la profesionalización de la labor legislativa permitiendo que los legisladores acumulen y exploten su experiencia legislativa. Estas ventajas de la reelección podrían ser ciertas, pero resulta inocente –por decir lo menos– creer que su constitucionalización en México tendrá estos efectos si la reforma política deja intactos otros elementos que históricamente han marcado al poder legislativo mexicano. Estos temas son: un desarticulado bicameralismo, una plurinominalidad que no asegura pluralidad representativa y un sistema viciado e innecesario de suplencia legislativa.
Es cierto que la no-reelección es un mito –pero no resultado de una mentira como algunos argumentan– en la historia política mexicana. Desde la segunda mitad del siglo XIX, la reelección ha sido un tema de disputa que enfrentó a los conservadores-centralistas con los liberales-republicanos. Estos últimos tenían muy en claro que la liberalización y la democratización de México era imposible con reelecciones que justificaban la permanencia ilegítima en el poder. Los intentos de erradicar la reelección siempre se concentraron en los cargos ejecutivos (Presidente, Vicepresidente y Gobernadores) pero no así en los legislativos. Del Plan de la Noria a la Constitución de 1917 (pasando por el Plan de San Luis) contemplaban la no-reelección como principio básico de libertad e igualdad, pero no restringían la reelección de legisladores ni alcaldes. No es sino hasta abril de 1933 que, con la intención de tener mayor control sobre el nombramiento de los candidatos desde el seno del Partido Nacional Revolucionario, la reelección consecutiva fue retirada en su totalidad de la Constitución. Por desgracia, modificar hoy el artículo 59 y permitir de nuevo la reelección legislativa no garantiza ningún grado de democratización en una partidocracia como en la que vive hoy México.
Comencemos por enunciar las tres razones por las que la reelección sigue pareciendo una mala idea en el sistema político mexicano. La primera es que aquellos legisladores que busquen la reelección serán candidatos de nuevo durante el último año del periodo anterior a su posible reelección. Esto sucede en prácticamente todo sistema político con reelección, de tal manera que los ciudadanos pagará por tener legisladores que dedicarán buena parte de su tiempo a sus campañas de reelección y esto no ayudaría a la eficiencia legislativa. La segunda razón es que las probabilidades de que un legislador que busca la reelección gane la contienda electoral son mayores a perderlas (por ejemplo, en los Estados Unidos de América la proporción de legisladores federales que consiguen ser reelectos es de alrededor del 90%). En el caso de México, el hecho de que un diputado o senador pueda hacer uso de su influencia como legislador federal a la vez de tener acceso a la maquinaria de los partidos políticos hará muy difícil ganarle. La tercera razón por lo que la reelección parece ser hoy una mala idea es la terrible opacidad de la que disfrutan las fracciones parlamentarias. ¿Cómo se pretende evaluar el trabajo de los legisladores si los resultados de las auditorías realizadas a las Cámaras se consideran “información reservada”? Transparencia es la primera condición para evaluar, y con base en ello premiar o castigar, a los legisladores; sin una reforma a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la reelección pierde todo su sentido de peritaje político.
A pesar de las razones anteriores, la reelección legislativa consecutiva tendría mucho más sentido si fuese acompañada por la modificación de aquellos elementos del poder legislativo que prácticamente cancelan la posibilidad de establecer una relación directa entre representante y representados. El primer tema a considerar es la descomposición histórica del Senado de la República. El Senado es el órgano de representación que asegura condiciones igualdad legislativa a las entidades federativas. El objetivo de esta cámara alta, tal y como fue constitucionalmente diseñado por los estadounidenses, es el de contrapesar la representación directa de la ciudadanía con una representación unitaria por estado. Es decir, el hecho de que haya paridad representativa de los estados permite equilibrar la disparidad poblacional –lo que genera un sistema de contrapesos al interior del mismo poder legislativo. Este diseño constitucional que justifica un legislativo bicameral (porque una república liberal y democrática sólo necesita una cámara que represente a toda la nación y sus respectivos contrapesos en los poderes ejecutivo y judicial) es completamente erosionado por la plurinominalidad que en el Senado mexicano infla los números de curules de los tres principales partidos políticos.
La plurinominalidad en el Senado solamente tuvo sentido cuando el objetivo era terminar con la hegemonía del partido de estado. Hoy que la reelección se plantea como medida de control político ciudadano es necesario terminar con las asignaciones por primera minoría y representación proporcional, ya que en ambos casos se asignan curules a individuos sin legitimidad para representar a entidades federativas en forma de unidades políticas. Para ello es necesario modificar el artículo 56 constitucional para que la elección de los senadores no se realice con base en fórmulas sino individualmente, lo que posibilitaría que los senadores de un mismo estado pudiesen pertenecer a distintos partidos. Mantener la configuración actual del Senado no sólo duplica el principio de representación de la Cámara de Diputados sino que atenta contra la representación directa y unitaria de las entidades federales.
En el caso de la Cámara de Diputados, la representación no es por entidad federativa sino supone ser nacional, por distrito. Al igual que en el caso del Senado, la representación proporcional se instauró con el objetivo de desarticular el control político que ejercía el Partido Revolucionario Institucional; pero una vez que esto sucedió, la representación proporcional sólo ha generado que los grandes partidos políticos tengan un número de legisladores engrosado artificialmente. En la actual legislatura, el PRI tiene 184 diputados electos directamente y 53 por los que nadie voto; el PAN tiene 69 diputados electos y 73 asignados por el partido; y el PRD tiene 38 electos y 31 asignados. La representación proporcional entonces no sólo otorga demasiadas curules a los partidos grandes sino que además otorga posiciones legislativas a individuos que no representan a los ciudadanos, que no fueron directamente electos y que no responderán igual al incentivo de la reelección. ¿A quién rendirán cuentas? ¿Bajo qué supuesto se les piden cuentas? Desafortunadamente un sistema de listas abiertas, para la elección de representantes por proporcionalidad, sólo disfraza el hecho de que las primera, segunda y tercera mayorías pueden de todos modos obtener más curules y asía actuar en sentido opuesto a la representación plural que ello supone; a fin de cuentas es sólo una repartición de curules con base en la correlación de fuerzas y su expresión electoral.
La ilusión bajo la que los mexicanos hemos vivido por treinta años es que la representación proporcional asegura una representación plural de los intereses de la ciudadanía y evita el colapso en un sistema bipartidista. Pero si hay algo claro hoy es que, en la Cámara de Diputados, las minorías y grupos vulnerables no están mejor representados (mujeres, jóvenes, comunidad LGTBQ, indígenas, etc.); peor aún, a pesar de un sistema de representación proporcional en ambas cámaras y de primera minoría en el Senado, hoy hay menos partidos políticos que hace 20 años. En México, la representación proporcional no es el elemento que permite la existencia de partidos de minoría; por ejemplo, 1) la representación proporcional del Partido Socialdemócrata en la LX Legislatura no aseguró su permanencia como partido político; y 2) el registro como partido político de Nueva Alianza no se pondría en riesgo sino tuviese diputados de representación proporcional en la LXI Legislatura (siendo Nueva Alianza el único partido en esta legislatura que tiene solamente curules de representación proporcional).
Por otra parte, la representación de las minorías –o de cualquier interés o grupo social- es mera formalidad toda vez que para defender dichos intereses se requieren grupos de legisladores numerosos o el apoyo de otras bancadas. Esta condición parlamentaria complica u obstruye importantemente un deseable ejercicio legislativo al margen de los intereses faccionarios. Lo que se incrementa exponencialmente con los legisladores ciudadanos. Fácilmente correrán la misma suerte que los Consejeros Ciudadanos en el DF, quines se vieron obligados a pertrecharse en un partido político dada la complicación resultante de la falta de estructura y financiamiento para operar eficientemente.
Por ello se propone, coincidiendo con varias iniciativas que se presentaron ante el Senado por diversos legisladores, la reducción del número de legisladores a 300 diputados y a 64 senadores, todo esto mediante la eliminación del sistema proporcional y de primera minoría. Esto no sólo evitará que, como ha sucedido, ciertos ciudadanos sean Senadores y Diputados más de una vez por lista, sino que haría de la reelección una herramienta política mucho más eficaz para los ciudadanos. Además cumpliría con el objetivo de la representación equitativa y la responsabilidad legislativa.
Finalmente está el problema de la suplencia en ambas cámaras. ¿Para qué necesitamos senadores y diputados suplentes?; esta pregunta ha permanecido en la obscuridad de la costumbre. Históricamente existen suplentes desde la Constitución de 1824 porque durante el siglo XIX era muy difícil asegurar gobernabilidad si los representantes electos dejaban vacantes sus curules. A pesar de ello, aquella constitución no asignaba un suplente por cada propietario; se elegía a un suplente por cada tres propietarios.
Lo que el sistema político mexicano requiere es que los diputados y senadores tengan un sentido de responsabilidad directo frente a su electorado para poder ser evaluados y en su caso reelectos; el legislador electo no debería ser reemplazable. Si por cualquier razón queda vacante una curul se cubriría en la siguiente elección en el caso de la Cámara de Diputados y a través de una elección especial (extemporánea) en el caso del Senado a fin de no dejar a una representación estatal con un solo senador.
Por otra parte, las suplencias han generado el fenómeno penoso de las juanitas; en que un grupo de por lo menos 15 congresistas electas solicitaron licencia dejando su curul al suplente de sexo masculino. Entonces ¿qué sucede con la equidad de género? ¿con la cuota de género? Lo que perecía ya una dádiva y no un cambio de fondo, ahora es simple ilusión. Existe ya una iniciativa que busca evitar que se repitan estos casos. La diputada federal por Coahuila Mary Telma Guajardo Villareal ha propuesto que las fórmulas al Congreso de la Unión estén compuestas por legisladores del mismo género. Sin duda la iniciativa es valiosa toda vez que pretende combatir una perversión del espíritu en la equidad de género, si embargo, no atiende a la problemática de relación directa entre legislador y su electorado que sólo se consigue con el propietario.
Hoy en día no hay una verdadera razón para mantener legisladores suplentes. Incluso más importante, el tema de reelección en la reforma política nos da la mejor razón para terminar con esta figura.
Sobre la cláusula de gobernabilidad en el DF
El ejemplo más contundente del problema que representa el que la reforma política se haya convertido en un tema de todo o nada (de que “la reforma va porque va”) es la propuesta de modificación al Artículo 122 constitucional que, en vez de eliminar la cláusula de gobernabilidad del Distrito federal, sólo aumenta el número necesario de constancias de mayoría a de 30 a 40%, pero esto no combate ni lo antidemocrático de la cláusula, ni el problema de su aplicabilidad, como lo demuestran los conflictos post electorales que al particular surgieron luego de las elecciones de 2003.
En la reforma constitucional de 1990 se estableció para la entonces Asamblea de Representantes del Distrito Federal –hoy Asamblea Legislativa del Distrito Federal, ALDF- la llamada cláusula de gobernabilidad (Artículo 122, fracción III). Ésta señala que al partido político con más diputaciones de mayoría relativa y habiendo rebasado el 30% del sufragio, se le otorgarán el número de curules de acuerdo a su lista de diputados por representación proporcional, necesarios para obtener la mayoría absoluta en dicho órgano legislativo.
El origen de la cláusula de gobernabilidad se encuentra en una coyuntura en la cual el PRI ya no podía obtener victorias aplastantes en los procesos electorales locales –con lo que controlaría las asambleas legislativas– pero aún podía alcanzar la mayoría de curules; no las necesarias, sin embargo, para controlar la Asamblea. En consecuencia mediante la creación de la cláusula de gobernabilidad, el otrora partido hegemónico, mantendría las riendas del aparato legislativo local, asegurándose un espacio de poder, más que la gobernabilidad.
Según el Dictamen del Senado para la Reforma Política, la cláusula de gobernabilidad vigente “ha dejado de tener sentido en el marco de los cambios realizados en el sistema electoral durante las tres décadas previas.” El argumento es que, tal y como está hoy, la legislación hace posible un caso aritméticamente extremo en el que “el partido de mayor número de constancias de mayoría podría obtener solamente 7 de 40 victorias distritales, pero obtener el 30 por ciento o más de los votos; dado que solamente existen 26 curules de representación proporcional, habría que asignarle todas, sin que por ello se cumpla la norma constitucional que obliga a otorgarle mayoría absoluta; es decir 34 curules.” Sin embargo no hay una sola consideración sobre el principio democrático, o antidemocrático, sobre el cual se sustenta la cláusula. Es evidente que toda cláusula de gobernabilidad antepone un principio de estabilidad política a cualquier principio democrático de representación y rendición de cuentas.
Una vez más, como se ha señalado a lo largo del presente escrito, el problema de esta medida tendiente a la conformación de un órgano legislativo es su falta de congruencia con los principios democráticos y de representatividad, de justicia electoral, de democracia y de relación entre los asambleístas y el electorado. El problema es especialmente grave en relación al último punto: no sólo se asignan curules a legisladores que no fueron electos por nadie, sino que éstas son asignadas con base en un criterio legaloide, y no electoral, que asegura el control mayoritario de una Asamblea Legislativa. Y más grave todavía, se han retirado curules ganadas en las urnas como resultado de escenarios no considerados por la ley.
La cláusula de gobernabilidad tiene su origen en consideraciones políticas de interés netamente partidista. La pluralidad, la proporcionalidad y el principio democrático-electoral, son violentados por la llamada cláusula de gobernabilidad. Al igual que en los otros casos mencionados, sería mejor y justa una conformación de la ALDF con 40 diputaciones de acuerdo a mayoría relativa en los distritos electorales, eliminado tanto a los asambleístas plurinominales, como aquellos repartidos por el criterio anacrónico y faccionario de la cláusula de gobernabilidad.
Propuestas
- Definir qué criterios deben cumplirse los aspirantes a candidatos independientes para poder participar como tales en la elección.
- Reducir el número de legisladores a 300 diputados y a 64 senadores, todo esto mediante la eliminación del sistema proporcional y de primera minoría.
- Eliminar a los suplentes en ambas Cámaras.
- Junto con la reelección parlamentaria, establecer la posibilidad de la remoción de legisladores a través de un referéndum, toda vez que esto sí representa una reprimenda o castigo al funcionario, y no lo es su no reelección.
- Establecer mecanismos de transparencia y rendición de cuentas de funcionarios públicos, mismo que antecederían a la propia reelección; ésta es resultado de aquellos y no uno de ellos.
- Eliminar la cláusula de gobernabilidad de la ALDF, toda vez que violenta los principios democráticos, de representación y responsabilidad de los legisladores locales.
- Establecer mecanismos que definan cómo financiar y fiscalizar a los candidatos independientes, así como unos que garanticen total transparencia en el uso de los recursos de los partidos políticos.
- Una propuesta relacionada al financiamiento –y que estuvo a consideración del Senado como iniciativa de un legislador– es crear un fondo a partir del presupuesto que se asigna a los partidos políticos, y con él financiar las campañas de candidatos independientes.
Amando Basurto es Candidato a Doctor en Ciencia Política por la New School for Social Research; Miguel Angel Valenzuela es Candidato a Doctor en Estudios en Relaciones Internacionales por la UNAM.
